湖南老区扶贫——形势可喜 尚须努力

湖南老区扶贫——形势可喜 尚须努力

余跃

各位领导、同志们：

在精准扶贫进入攻坚的关键期，省委党史办牵头组织这次学术研讨，非常及时、非常必要。今天参加会议的都是领导、专家、学者或一直奋斗在基层一线的干部，都有丰富的扶贫工作理论和经验。作为省民政厅分管老区工作的负责人，我很欣然参加这次研讨会，与大家一起学习交流。下面，我从三个方面作个汇报。

一、湖南老区的发展情况

湖南是全国的老区大省。根据民政部、财政部1979年联合发文划分革命老区的标准，我省14 个市（州）、122个县（市、区）中，有老区县、市、区105个，占全省总数的72.9%；老区乡（镇）1577个，占全省乡镇总数的82.25 %；有老区人口6208.66万，占总人口的91.49%；老区土地面积20.32万平方公里，占总面积的95.93%。

建国以来，特别是党的十八大以来，在省委、省政府的正确领导下，随着国家对老区的投入力度加大，老区人民群众奋发图强，全省老区面貌发生了深刻变化。

——经济有了长足发展。到2016年底，湖南革命老区地区生产总值完成21929.71亿元，财政收入2281.26亿元，人均GDP1.89万元。城镇居民可支配收入2.57万元，农民人均纯收入1.34万元。

——基础设施不断加强。上世纪80年代末90年代初，省委、省政府提出了老区扶贫开发要重点抓好乡村通路、通电、饮水灌溉和人均5分口粮田等四项基础设施建设。目前，这四项目标已基本实现。100％的乡、98％的村不仅通了公路，而且普遍硬化；县境绝大部分通乡村道路比省道和国道还好；乡村电网容量不断增强，老区人民用电基本有保障；由于杂交水稻的推广和农田水利设施的改善，绝大多数老区群众平常年份都能解决温饱。老区基础设施的改善，为老区经济发展打下了坚实的基础，增强了老区经济发展的后劲。

——老区民生逐渐改善。2016年全省老区城镇参加基本养老保险833.36万人，农村参加基本养老保险2739万人；2016年新增城镇就业人员58.9万人，新转移农村劳动力68.8万人；农民外出打工1183.31万人，占老区劳动力人口比例19.05%；城镇保障性安居工程建成58.27万套，城乡享受最低生活保障人数384.51万人，占老区总人口的6.18%。

——文教卫生明显进步。2016年，湖南省老区教育投入资金736.53亿元；小学入学率100%；毕业率99.95%；初中入学率98.61%，毕业率97.81%，九年义务教育的目标基本实现；老区新农合资金共投入251.96亿元；城乡三项基本医疗参保率达93.8%。老区被正式批准命名的爱国主义教育基地国家级的15个，省级的84个，共建成红色景区75个，爱国主义教育基地和红色景区建设，既有力于传承老区精神，也促进老区旅游经办和第三产业的发展。

但老区整体与经济较发达地区相比，仍存在着相当大的差距，突出表现在几个方面：

——贫困问题依然严重。产业基础薄弱，特别是工业化、城镇化、农业现代化水平低，财政收入规模相对较小，一般是典型的“补贴财政”和“吃饭财政”，只能勉强保证财政工资的发放，津补贴很难兑现，许多上级规定的各种配套资金更是难以落实。脱贫成本越来越高，一些基础条件和资源条件不好的贫困村，特别是土地贫瘠的深山区、缺水严重的干旱区和水库易涝的地区，需要投入的建设资金越来越大，扶贫开发成本越来越高。返贫现象突出，因灾、因病、因子女上学返贫现象较为突出，特别是一遇天灾人祸，迅速返贫。

——政策倾斜不相对称。湖南40个贫困老区县（市）中，只有7个县享受西部大开发政策，其他33个县（市）与同属武陵山、罗霄山片区的周边省份县（市）比较，在享受国家支持政策方面存在差别。财税方面，国家财政补助贵州省片区县社会事业建设的比例为80%，湖南省片区县为50%；国家财政补助贵州省片区县易地扶贫搬迁0.8万元/人，湖南省片区县0.7万元/人；贵州省片区县享有按15%税率征收企业所得税的优惠，湖南省片区县未享受此类优惠。投资方面，贵州省片区县中央安排的公益性建设项目，取消市（州）级配套资金，湖南省片区县均需市（州）级配套。用地方面，贵州省纳入了全国低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点和工矿废弃地复垦利用试点，相关指标单列管理，湖南省片区县未享受此政策。产业方面，《西部地区鼓励类产业目录》明确了西部地区每个省市具体的鼓励类产业，湖南省片区县没有纳入国家名录。生态方面，贵州省纳入了天然林保护工程重点实施范围，湖南省片区县没有纳入，仅在生态公益林方面给予补偿，标准远低于天然林保护工程。特别是我省的茶陵、炎陵与江西的宁冈、永新、莲花、遂川同属井冈山老区中心地带，我省的桂东、汝城、宜章也属于井冈山老区的延伸地带，而国家历年来支持井冈山老区发展的特殊优惠政策仅局限于江西境内，而我省这些老区县没有同等享受，江西井冈山几个老区县每年老区开发资金有近1000万元，甚至更多，而我省的几个县却少的多，对此当地干部群众反映强烈。同时，我省郴州市等一批经济欠发达的重点老区县，也未能列入国家西部大开发政策延伸到中部地区实施范围。另外，各部门在分配资金、安排项目计划时，一般没有考虑给予老区特殊支持和倾斜。

——产业化开发程度偏低。产业特色不够鲜明,大多数贫困地区基础条件差，真正培育出上规模、上档次、有实力、带动力强的农业主导产业少而弱，农业小而杂、小而散的生产经营状况没有得到根本性扭转，没有形成鲜明的农业产业特色。龙头企业带动能力不强，数量少，规模不大，农产品深加工严重滞后，农业生产链条短，农业附加值低。

——社会事业发展相对滞后。城镇化水平低，乡(镇)基础设施没有得到根本改善。教育事业发展不平衡，教育资源分配不合理，中小学硬件配套设施不全，危房改造任务重，有的地方教师待遇还不能完全落实到位，农村中小学教师队伍青黄不接，缺编严重。卫生经费投入不足，县乡医疗设备陈旧，专业技术人员缺乏，乡村卫生人员更是数量少，技术水平低，服务能力弱，很难满足群众基本医疗需求。许多贫困村没有卫生室，一些常见病、多发病得不到有效预防和治疗，看病难、看病贵的问题没有根本解决。支撑贫困地区文化事业发展的资源、手段、政策少，基层文化单位人才断层、年龄老化、专业性不强等问题十分突出，文化事业举步维艰。

——自我发展乏力。我省革命老区多处深山之中，地域偏僻，交通闭塞，信息不畅，自然灾害频繁，而且人均资源匮乏，加上战争创伤严重，使得自我发展能力相对较弱，探寻科学发展道路的任务仍十分艰巨。

二、湖南老区建设和扶贫开发的主要做法

近十年来，我省老区扶贫开发按照省委、省政府的战略决策，以减少贫困人口和增加贫困农民收入为根本，以改善基础设施、整村推进、产业化扶贫和劳动力转移为工作重点，多措并举，多管齐下，成效明显，主要体现在以下个方面。

——争取上级支持。不断探索争取中央扶持政策的新路子，配合省党史研究室请求中央党史研究室对我省老苏区重新进行一次确认，并与省委党史研究室联合编写了《湖南苏区历史研究》，呈送一些党和国家领导人及相关部门；连续多年代草提案和议案通过全国人大代表和全国政协委员在“两会”期间向中央有关部门呼吁；2013年和2014年连续两年联合新华社记者深入老苏区县调研采访，在新华社《内参》上发表了客观反映了湖南老区的特殊历史贡献和当前经济发展滞后的现状，引起了中央高层领导高度重视，争取到我省炎陵等18个县纳入与原中央苏区联动发展，中央财政也大幅度提高了我省老区转移支付资金，中央安排已给我省老区转移支付资金达7.8亿元，在2013年的基础上增加了6.2亿元。中央老区转移支付资金由省财政全部下发到老区县用于土坯房改造，从根本上改善了老区农民的生存条件。

——突出机制权威。历届湖南省省委、省人大、省政府、省政协领导高度重视老区建设和扶贫开发。2006年出台了《关于湖南省革命老根据地经济开发促进会与常务理事单位建立支持革命老区开发建设工作联系制度的意见》（湘老促字[2006]01号），2007年出台了《中共湖南省委 湖南省省人民政府关于加强老区建设的指导意见》（湘发[200716号]）。2009年1月又出台了《湖南省扶持革命战争老区发展条例》，《条例》的出台标志着我省老区建设和扶贫开发迈入了法制化建设轨道。依照《条例》，2009年又出台了《湖南省财政厅 湖南省革命老根据地经济开发促进会关于革命老区专项转移支付资金管理有关事项的函》（湘财预函[2009]5号）；2016年9月中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命战争老区开发建设的实施意见》。这些政策和法规性文件都是老区建设和扶贫开发的“尚方宝剑”，具有十分重要的推动作用。

——致力“教育扶贫”。全省各级老区部门每年主动联合扶贫、劳动、妇联、共青团等部门有针对性地定期或不定期对老区农民进行适用技能培训。同时，强化智力扶贫，聚力“授渔计划”，着力提高老区贫困人口内生动力扶持机制。省老区办连续五年协同中国福利基金会开展公益助学“授渔计划”项目，即通过中国实利资金会牵线搭桥和资助，依托职业技术学校，大力实施“雨露计划”工程，负责选送老区一些贫困家庭初中、高中毕业生继续免费上学。五年来，共有1000多名老区贫困学子受益该项目。

——动员各方力量。省直单位大多是省老促会常务理事单位，按照常务理事会议的要求，每年尽可能地加大对老区的投入。据不完全统计，省老促会常务理事单位近三年共向全省各老区县（市、区）安排扶贫开发、以工代赈等扶持资金500多亿元，省委组织部派驻全省各老区县的40支省直厅局整村推进工作队，近三年共投入老区扶贫资金3亿多元。省烟草系统连续多年捐赠资金，每年不少于50万元，主要用走访慰问边远老区的贫困老党员、老村支书和烈士后代。

三、几点建议

——弘扬老区精神，营造浓厚氛围。在一些地方，由于GDP主义的盛行，革命老区的概念已逐渐淡出人们的视野，甚至一提到革命老区就是贫困落后的代名词，革命老区精神也早已抛到脑后。建议各级要加大舆论引导和国情教育，把老区宣传纳入社会主义核心价值体系。要充分利用这一大批厚重而取之不竭的红土地文化资源，深入开展革命传统教育和群众性的爱国主义教育，引导广大干部群众深刻认识和理解老区精神的伟大意义，不断增强坚持党的领导，坚持中国特色社会主义道路、理论体系与制度，坚持改革开放不动摇的信念和信心，在全社会营造关心老区、支持老区的浓厚氛围。

——坚持优先发展，落实倾斜政策。从总体上看，我国革命老区都具有历史上贡献很大、牺牲很多而现在发展较慢、困难较大等特点。如果这一大批革命老区的建设和发展上不去，势必拖住我国全面建成小康社会、进而基本实现现代化的后腿。党中央、国务院在许多重要文件中都强调要优先扶持“革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区”。这充分体现了以人为本科学发展的内涵和本质要求。但是，有些目前还停留在口号上，没有落到实处，既没有专门的管理部门又没有专项的扶持资金，要把老区建设纳入优先发展战略，在政策、项目、资金投入上向老区倾斜。

——突出适度开发，增强内生动力。实行开发性扶持，对于那些有着相对充裕的自然资源，但由于缺少资金、技术和信息的地区，政府应加大投资解决交通、通讯、教育、卫生、农田水利等公共基础设施问题，帮助适度开发，使这些地方尽快实现资源的资本化。所谓适度开发，就是要从农村实际出发，充分尊重自然规律、市场规律和当地群众意愿，不能以资源的耗费为代价，那种从行业利润出发，从外部强加的开发是不可取的，必须以不破坏农村的生态为前提，保证资源的可持续利用。尤为重要的是贫困地区人力资源开发。国家实行“两免一补”之后，上小学、初中难成为历史，但上高中、大学难仍是一个不容回避的问题。同时。贫困地区的职业技能培训和农民的继续教育十分匮乏，由于医疗卫生条件过差导致的健康状况欠佳。智力的强壮和身体的强壮亟待下大功夫加强。而我国在用于教育的比例很小。提高农民尤其是贫困人口的自身素质，不仅可以有效遏制当代贫困，更重要的是，能从源头上阻断贫困的代际传递。

——开展转移扶持，推进综合帮扶。转移性扶持包括两个层面，既实现生产方式的转移和生存环境的转移。实现生产方式的转移，要注重用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业；实现生存环境的转移，是一项综合工程，不是单一的房屋搬迁和人员转移，还应包括生活方式的转移、生产方式的转移和思想观念的转移，只有这样，才能真正实现“搬得出、安得住、有发展、能富裕”。

汇报完毕，不妥之处，请领导和同志们批评指正。

（余跃：湖南省民政厅副巡视员）